經濟參考報:混合所有制改革仍是國有企業改革的重點

       國有企業改革一直貫穿中國改革開放的全過程,當然,國有企業的改革進程是由易到難、由簡單到複雜、由單一到混合。爲了保證國有企業改革的順利推進,國有企業改革在改革開放以來的不同時段都各有側重點。當下國有企業在推進混合所有制改革上,一定程度上受到中國經濟中長期下行與國有企業財務指標持續惡化的拖累,但是,國有企業改革仍然不能偏離方向,仍然要把混合所有制改革當作重點。爲了能夠持續深入地推進混合所有制改革,在國有企業改革的具體操作上仍要精心權衡兩個混合所有制改革的先後順序、認真選擇混合所有制改革的層級、力求混合所有制改革能夠與債轉股操作及去產能去庫存去槓桿同步推進。

       混合所有制經濟改革要優先於混合所有制企業改革

       混合所有制改革包括了發展混合所有制經濟的改革與發展混合所有制企業的改革。發展混合所有制經濟改革集中體現爲國有企業所在領域如何向外資民資開放,發展混合所有制企業改革集中體現爲國有企業自身如何引入非公資本。兩個改革都涉及國有企業,發展混合所有制經濟的改革涉及如何打破國有企業的壟斷經營,發展混合所有制企業的改革涉及如何實現國有企業的產權多元化。從目前混合所有制改革的推進看來,各級政府及國有資產管理部門大多把精力放在發展混合所有制企業改革上,但是,成效甚微。在某種意義上,發展混合所有制企業改革的徘徊不前是由於發展混合所有制經濟改革得不到有效推進,發展混合所有制經濟改革掣肘了發展混合所有制企業改革。因此,在混合所有制改革持續深入推進中,應高度重視發展混合所有制經濟的改革,以發展混合所有制經濟改革拓展發展混合所有制企業改革的空間,從而倒逼國有企業主動實施發展混合所有制企業改革。

       在混合所有制改革的頂層設計上,主張發展混合所有制經濟改革與發展混合所有制企業改革的協調推進。但是在改革的實際推進過程中,仍有孰重孰輕的問題。發展混合所有制經濟改革更難且阻力大,因此更重要。其重要性表現有二:一是發展混合所有制經濟改革可以打開發展混合所有制企業改革的空間,二是發展混合所有制經濟改革可以倒逼國有企業全力推進發展混合所有制企業的改革。就當下發展混合所有制企業改革進展遲緩的現狀看,國有企業所在領域向外資民資開放的發展混合所有制經濟改革“被擱置”,國有企業仍可繼續壟斷經營或控制所在領域的經營,國有企業沒有發展混合所有制企業改革的動力。可以說,在當下依賴國有企業自覺自動搞發展混合所有制企業的改革很不現實。如果發展混合所有制經濟改革能夠大力推進,國有企業的壟斷經營或控制所在領域經營的現狀就會打破,從而可以倒逼國有企業主動進行發展混合所有制企業的改革。除此以外,加大發展混合所有制經濟改革的力度,可以拓展非公資本的投資空間。在當下中國經濟下行中,發展混合所有制經濟改革比發展混合所有制企業改革更有利於吸引非公資本。

       國企管理改革及公司治理改革不可等同於混合所有制改革

       改革開放以來國有企業改革推進主要是推進管理改革,國有企業產權制度改革長期滯後。從政策內涵看,混合所有制改革是國有企業產權制度改革。無論是從改革的深入看,還是從經濟學範疇看,管理改革不能等同於產權制度改革。但是,當下混合所有制改革似乎正在成爲一個“筐”,國有企業所有的改革都往“筐”裏裝,導致把國企管理改革及公司治理改革等與混合所有制改革相等同。這不僅會阻礙混合所有制改革的推進,而且會使某些既得利益集團的特殊利益“通過改革而把利益政策化”。因此,要堅決反對以國企改革及公司治理改革等替代混合所有制改革。要清醒地認識到,混合所有制改革既可以爲國企管理改革及公司治理改革等創造條件,又可以使國有企業的管理改革及公司治理改革等更加到位。

       把國有企業管理改革及公司治理改革等與混合所有制改革相等同,把國有企業所有改革都往混合所有制改革的“筐”裏裝,偏離了中共中央十八屆三中全會深化國有企業改革的方向。無論當下國有企業管理改革及公司治理改革等如何推進,都不能替代混合所有制改革。混合所有制改革既是未來一段時間國有企業改革的方向,也是當下國有企業改革的重點,必須要加大混合所有制改革的力度。在國有企業管理改革及公司治理改革等與混合所有制改革的關繫上,必須分清主次,只要混合所有制改革能夠推進並實現突破,國有企業管理改革及公司治理改革等就可能從形式轉到內涵。可以說,混合所有制改革可以爲國有企業管理改革及公司治理改革等創造條件。

       國企員工持股要納入到混合所有制企業改革中

       在某些國有企業把國有企業管理改革及公司治理改革等與混合所有制改革相等同、以國有企業管理改革及公司治理改革等替代混合所有制改革的同時,某些國有企業以員工持股等同混合所有制改革。

       把國有企業員工持股納入到發展混合所有制企業改革中,是政策導向,也是政策規定。但是,這並不意味着國有企業引入非公有資本推進發展混合所有制企業改革就一定要搞員工持股。混合所有制改革,不單純是國有企業引入非公資本,本質是通過混合所有制改革實行不同所有制性質的資本平等,打造公平競爭的環境,構建公平競爭的市場秩序。資本平等,既體現在非公資本可以進入國有企業經營的領域,也體現在非公資本可以入股國有企業與國有資本混合融合,更體現在非公資本入股國有企業後享有平等的表決權。在國有企業混合所有制改革中是否搞或能否搞員工持股問題上,非公資本與國有資本具有平等的表決權。可以說,國有企業發展混合所有制企業改革中,在推行員工持股問題上是否允許引入的非公資本行使平等表決權,既體現了混合所有制改革要依法推進,也體現了混合所有制改革可以推動更徹底的公司治理改革。

       國企混合所有制改革的重點

       是母公司而不是子孫公司

       與上輪中小型國有企業推進股份制改革相比較,此輪混合所有制改革的重點是特大型大型國有企業。當下混合所有制改革的推進進程及成效評價,主要是看特大型大型國有企業的改革。因此,絕大多數特大型大型國有企業應重點推進母公司層面的混合所有制改革。就特大型大型國有企業的混合所有制改革而言,如果不是從母公司層面推進,僅僅是選擇在子孫公司層級搞“混改”,不僅難以形成混合所有制改革效應,而且會使母公司層面機制與子孫公司層級混合所有制改革後的機制相互“掣肘”。上個世紀90年代爲支持國有企業的融資而實行“剝離上市”,非上市國有企業母體與作爲子孫公司的上市公司之間的相互“掣肘”,導致上市公司的機制、經營及管理等不斷蛻化甚至又再次“國有化”,不僅擾亂了資本市場,而且爲這種國有企業的“剝離上市”模式支付了鉅額的經濟成本。如果此輪的特大型大型國有企業不是重點在母公司層面推進混合所有制改革,當年國有企業“剝離上市”模式的悲劇會重演。

       混合所有制改革要與債轉股的操作相互協調

       特大型大型國有企業是高負債率,且以從國有商業銀行取得貸款爲主。高槓桿率高財務費用,也是特大型大型國有企業混合所有制改革難以在母公司層面推進的原因之一。因此,特大型大型國有企業適時實施債轉股的操作,可以爲其混合所有制改革順利推進創造支持條件。如果能把國有企業混合所有制改革與國有企業債轉股操作結合起來,實現兩者的協調,可以更有效地推進混合所有制改革。在發展混合所有制改革與債轉股操作如何協調上,既要允許特大型大型國有企業在改革步驟上自主選擇,也要允許非公資本自主選擇進入的方式。

       特大型大型國有企業在母公司層面推進混合所有制改革的方案設計,可以是先進行債轉股操作後搞引進非公資本的發展混合所有制企業改革,也可以是實行發展混合所有制企業改革與債轉股操作的同步推進。相比較而言,後者比前者難度大。如果混合所有制改革與債轉股操作同步推進,不僅要得到特大型大型國有企業主管部門的同意,還要就混合所有制改革方案與債轉股的債權銀行進行交流協商,一般而言,債轉股的債權銀行是支持特大型大型國有企業推進混合所有制改革的,但是,債轉股的債權銀行在債轉股操作中有可能會增加更多約束條件、在股份定價上會加大討價還價的力度。可以說,這更符合市場化原則。在推進混合所有制改革上,特大型大型國有企業無論是選擇同步的方式,還是選擇分步的方式,政府都應給予支持;除此以外,無論是同步的債轉股操作,還是分步的債轉股操作,政府都不應干涉特大型大型國有企業與債轉股的債權銀行之間討價還價。中央政府出臺了混合所有制改革的政策,中央政府也出臺了債轉股操作的政策,政府放手讓特大型大型國有企業、債轉股的債權銀行在政策框架內進行改革的協商甚至討價還價,更有利於混合所有制改革與債轉股操作的協調。

       混合所有制改革要與去產能去庫存去槓桿同步推進

       特大型大型國有企業是此輪混合所有制改革的對象,又是當下高產能高庫存高槓桿的載體。在某種意義上,如果不把特大型大型國有企業作爲重點,去產能去庫存去槓桿就難以見到成效。因此,混合所有制改革必須與去產能去庫存去槓桿同步推進。

       當下特大型大型國有企業的超產能超庫存都對應着就業、折舊、債務等,用行政方式逼使特大型大型國有企業去產能去庫存無法解決其深層次的就業、折舊、債務等問題。着眼於去產能去庫存政策效應經濟效應社會效應的聯動,特大型大型國有企業的去產能去庫存要與混合所有制改革相結合,要引導特大型大型國有企業花精力尋找能給予其轉型升級支持的非公資本,通過非公資本進入而推進混合所有制改革,從而實現市場化去產能去庫存。因此,特大型大型國有企業要適當降低引入非公資本的門檻,在資產定價上不追求過高溢價。混合所有制改革與去產能去庫存去槓桿的同步,要求特大型大型國有企業引入非公資本要堅持市場定價原則。

       非公資本參與國企混合所有制改革,可以收購存量國有資產,也可以增量資本入股。從去槓桿的角度看,以非公資本的增量入股方式推進混合所有制改革,更有利於特大型大型實體國有企業去槓桿。當然,也要看到,大多數非公資本對參與特大型大型實體國有企業混合所有制改革的意願不強,需要政策上給予一定傾斜。特大型大型實體國有企業通過混合所有制改革去槓桿,不僅可以使去產能去庫存去槓桿政策能得到有效落實,而且可以支持實體經濟提升競爭力。

       本文摘自:《經濟參考報》

信息來源:經濟參考報
2017-03-20